Hogyan dönt az Európai Unió? Tanácsok, minősített többség, vétó és a 7. cikk

„Brüsszel döntött”: a hírek gyakran így foglalják össze, ami valójában több intézmény, több szavazás és nemegyszer hónapokig tartó alkudozás eredménye. Brüsszel ugyanis nem egyetlen szereplő. Egy uniós jogszabályt az egyik intézmény javasol, kettő fogad el, a tagállamok pedig a hatalmas többségű „igen” mellett is meg tudják akasztani – vagy épp nem tudják, attól függően, melyik szavazási szabály vonatkozik az adott ügyre. Ez a cikk sorra veszi, ki kicsoda, és milyen számok döntik el egy javaslat sorsát.

Három tanács, amelyből csak kettő uniós

A legtöbb félreértés a nevekből fakad. Az uniós szerződések két különböző testületet hívnak tanácsnak, és van egy harmadik, amely nem is az Unió része.

Név	Kik ülnek benne	Mi a dolga
Európai Tanács	a tagállamok állam- vagy kormányfői, a testület saját elnöke és a Bizottság elnöke	kijelöli az Unió általános politikai irányait; jogszabályt nem alkot
az Európai Unió Tanácsa (röviden: a Tanács)	a 27 tagállam szakminiszterei, témánként más összetételben	a Parlamenttel közösen jogot alkot és költségvetést fogad el
Európa Tanács	46 európai állam, köztük az összes uniós tagállam	strasbourgi székhelyű, 1949-ben alapított nemzetközi szervezet; az Emberi Jogok Európai Egyezménye és az Emberi Jogok Európai Bírósága hozzá tartozik

Az Európai Tanácsról az Európai Unióról szóló szerződés (EUSZ) 15. cikke mondja ki, hogy jogalkotási feladatot nem lát el, és – ha a Szerződések másként nem rendelkeznek – konszenzussal dönt. Félévente kétszer ülésezik, ezek a sajtóban „uniós csúcsként” szereplő találkozók. Elnökét minősített többséggel választják két és fél évre, egyszer újraválasztható.

Az Európai Unió Tanácsa ezzel szemben a tényleges törvényhozás egyik fele: a miniszterek itt szavaznak a jogszabályokról. Elnökségét hathavonta más tagállam viszi. Az Európa Tanács – saját összefoglalója szerint – a demokrácia, az emberi jogok és a jogállamiság előmozdítására jött létre; ha egy hír a strasbourgi emberi jogi bíróság ítéletéről szól, az nem uniós döntés.

Ki javasol, ki fogad el

Az uniós jogalkotás háromszereplős. A Bizottság kezdeményez: az EUSZ 17. cikke szerint jogalkotási aktust – ha a Szerződések kivételt nem tesznek – csak a Bizottság javaslata alapján lehet elfogadni. A Bizottság hivatali ideje öt év. Az Európai Parlament tagjait közvetlenül, ötéves ciklusra választják; a szerződés legfeljebb 750 képviselőt és az elnököt engedi meg, a Parlament jelenlegi létszáma 720. A Tanács a tagállamok kormányait képviseli.

A Parlament és a Tanács egyenrangú társjogalkotó. A Tanács a Bizottság javaslatát főszabályként csak egyhangúlag módosíthatja (EUMSZ 293. cikk), ami erős helyzetbe hozza a javaslattevőt.

Egy jogszabály útja: olvasatok és trilógus

Az Európai Unió működéséről szóló szerződés (EUMSZ) 289. és 294. cikke írja le a rendes jogalkotási eljárást, amely a legtöbb uniós szakpolitikában a főszabály. Papíron legfeljebb három olvasatból áll:

• Első olvasat. A Parlament elfogadja az álláspontját, a Tanács vagy elfogadja azt (ekkor kész a jogszabály), vagy saját álláspontot alakít ki. Erre az olvasatra egyik intézménynek sincs határideje.
• Második olvasat. Itt már óra ketyeg: mindkét fél három hónapot kap, ami egy hónappal hosszabbítható. A Parlament a Tanács álláspontját csak a tagjai többségével utasíthatja el vagy módosíthatja – 720 képviselő esetén ez 361 szavazat.
• Egyeztetés és harmadik olvasat. Ha a Tanács nem fogad el minden parlamenti módosítást, hat héten belül össze kell hívni az egyeztetőbizottságot. Ha az további hat hét alatt nem jut közös szövegre, a javaslat elbukik. Ha jut, újabb hat hét áll rendelkezésre a végső elfogadásra. A hathetes határidők két héttel nyújthatók meg.

A valóságban ez a háromlépcsős menet ritkán fut végig. A Parlament adatai szerint a 2019–2024-es ciklusban minden ilyen jogszabályról első vagy korai második olvasatban született megállapodás. Ennek eszköze a trilógus: a Parlament, a Tanács és a Bizottság tárgyalócsoportjainak informális háromoldalú ülése. A Parlament leírása szerint a trilógusban elért megállapodás csak ideiglenes; mindkét társjogalkotónak a saját formális eljárásában – a Parlamentnek bizottsági, majd plenáris szavazással – jóvá kell hagynia. Amikor tehát a hír arról szól, hogy „megszületett a megállapodás”, a jogszabály még nincs elfogadva.

A Tanács számtana: 55, 65 és a négyes szabály

A Tanács – ha a Szerződések másként nem rendelkeznek – minősített többséggel dönt (EUSZ 16. cikk). 2014. november 1. óta ez kettős többséget jelent:

• a tagállamok legalább 55%-a szavaz igennel, ami 27 tagállamnál 15 ország,
• és ezek együtt az Unió népességének legalább 65%-át képviselik.

A népességi feltétel önmagában nem elég a blokkoláshoz: a blokkoló kisebbséghez legalább négy tagállam kell. Ha négynél kevesebb tagállam szavaz nemmel, a minősített többséget elértnek kell tekinteni, akkor is, ha az igenlők népessége 65% alatt marad. A Tanács magyarázata szerint minősített többségi szavazásnál a tartózkodás nemmel egyenértékű, és az uniós jogszabályok mintegy 80%-át ezzel a módszerrel fogadják el.

Szigorúbb küszöb, úgynevezett megerősített minősített többség kell, ha a javaslat nem a Bizottságtól vagy a kül- és biztonságpolitikai főképviselőtől származik: ekkor a tagállamok 72%-ának (27-ből 20-nak) kell igent mondania, szintén a népesség legalább 65%-át képviselve (EUMSZ 238. cikk).

Ahol még mindig mindenki kell

Bizonyos területeken a Szerződések egyhangúságot írnak elő. A Tanács felsorolása szerint ide tartozik többek között:

• a közös kül- és biztonságpolitika (néhány pontosan meghatározott kivétellel, például különleges képviselő kinevezésével),
• új tagállam felvétele (EUSZ 49. cikk),
• a közvetett adók – például a forgalmi és jövedéki adók – harmonizációja (EUMSZ 113. cikk),
• az uniós pénzügyek: a saját források rendszere és a többéves pénzügyi keret (EUMSZ 311. és 312. cikk),
• a bel- és igazságügyi együttműködés egyes elemei, valamint a szociális biztonság harmonizációja.

A többéves pénzügyi keret az Unió saját, legalább ötéves kiadási plafonja; nem tévesztendő össze azokkal az uniós szabályokkal, amelyek a tagállamok költségvetési hiányát és államadósságát figyelik.

Mit jelent valójában a „vétó”?

Az uniós szerződésekben nincs „vétójog” nevű intézmény. Amit a hírek vétónak hívnak, az egyhangúságot igénylő ügyekben egyetlen tagállam nemleges szavazata, amely megakadályozza a döntést. Néhány részlet azonban árnyalja a képet:

• A tartózkodás nem vétó. Az EUMSZ 238. cikke szerint a jelen lévő vagy képviselt tagok tartózkodása nem akadálya az egyhangú döntésnek.
• Konstruktív tartózkodás. Kül- és biztonságpolitikai ügyben egy tagállam formális nyilatkozattal tartózkodhat; ilyenkor a döntést neki magának nem kell alkalmaznia, de elfogadja, hogy az az Uniót köti. Ha az így tartózkodók a tagállamok legalább egyharmadát és a népesség legalább egyharmadát adják, a határozat nem születik meg (EUSZ 31. cikk).
• Vészfék. Ahol a kül- és biztonságpolitikában kivételesen minősített többség is elég, egy tagállam „létfontosságú nemzeti politikai okokra” hivatkozva megakadályozhatja a szavazást; az ügy ekkor az Európai Tanács elé kerülhet, ahol már egyhangúság kell.
• Áthidaló klauzula. Az Európai Tanács egyhangú döntéssel átteheti valamely egyhangúságot igénylő területet minősített többségi szavazásra; ha azonban bármely nemzeti parlament az értesítéstől számított hat hónapon belül kifogást emel, a döntés nem fogadható el, katonai és védelmi ügyekre pedig nem alkalmazható (EUSZ 48. cikk (7) bekezdés).

Minősített többségnél viszont egyetlen ország nem tud megállítani semmit: ott a négy tagállamos blokkoló kisebbség a minimum.

Rendelet vagy irányelv

Az EUMSZ 288. cikke szerint a rendelet általános hatályú, teljes egészében kötelező, és közvetlenül alkalmazandó minden tagállamban – nem kell külön nemzeti jogszabállyal átvenni. Az irányelv csak az elérendő célt teszi kötelezővé, a formát és az eszközöket a nemzeti hatóságokra bízza; az irányelvet tehát a tagállamnak saját jogszabályaiba kell átültetnie, ami már a hazai jogalkotás feladata. A határozat teljes egészében kötelező, és ha címzettet nevez meg, csak rá; az ajánlás és a vélemény nem kötelező.

A 7. cikk: lépcsők, eltérő küszöbökkel

Az EUSZ 7. cikke arra az esetre szól, ha egy tagállam az Unió 2. cikkben rögzített értékeit – köztük az emberi méltóságot, a demokráciát, a jogállamiságot és az emberi jogok tiszteletben tartását – sérti. Az eljárás egymásra épülő lépcsőkből áll:

1. Megelőző szakasz. A tagállamok egyharmada, a Parlament vagy a Bizottság indokolt javaslatára a Tanács – a Parlament egyetértése után, tagjainak négyötödös többségével – megállapíthatja a súlyos jogsértés „egyértelmű veszélyét”. Előtte meg kell hallgatnia az érintett államot, és ajánlásokat tehet neki.
2. Megállapítás. Az Európai Tanács egyhangúlag megállapíthatja, hogy a tagállam „súlyosan és tartósan” megsérti az értékeket. Ezt a tagállamok egyharmada vagy a Bizottság kezdeményezheti, és itt is kell a Parlament egyetértése.
3. Szankció. Csak a második lépcső után a Tanács minősített többséggel felfüggesztheti a tagállam egyes jogait, a tanácsi szavazati jogot is beleértve; kötelezettségei ettől még megmaradnak. A felfüggesztést később ugyanígy módosíthatja vagy visszavonhatja.

Az EUMSZ 354. cikke rögzíti a számítás részleteit: az érintett tagállam nem szavaz, és nem számít bele a küszöbökbe; a második lépcsőben a tartózkodás nem akadályozza a döntést; a Parlament a leadott szavazatok kétharmadával dönt, amelynek egyben a képviselők többségét is ki kell tennie. A „szavazati jog elvétele” tehát nem önálló lépés, hanem egy háromfokú, minden fokon más többséget igénylő eljárás utolsó állomása.